歷史上很多朝代都有特務機構，以明朝的錦衛、東廠最為出名，而漢、曹魏、孫吳、南齊、武周乃至之后的清朝民國都有相應的特務機構。

漢朝，由漢文帝始設廷尉獄，周就曾被逮捕獄，其吏員稱為“候吏”，專門管理偵查活，漢武帝派范昆、張德等人，繡，持節及虎符鎮農民起義，由此產生了“繡史”，《漢書·百公卿表》對其有這樣的表述：“指事而行，無阿私也。”

如果說此時還尚可控制，那麼之后朝代的特務組織就愈發猖獗，曹魏立國初期設校事，其職能便是“上察百，下攝眾司，無局業，職無分限，隨愈任，唯心所造。法造于筆瑞，不依科詔，獄于門下，不服復訊”，而孫吳也同樣設校事一職，其職權與曹魏大同小異，孫權寵臣呂壹就曾任此職，借機欺凌群臣，魚百姓。

南齊時設典簽，其職權比之校事更是有過之而無不及，連宗室都避之不及，齊明帝蕭鸞每次要屠戮宗室都利用典簽在半夜執行，大呼而然后抄家滅門。

武周鼓勵告及酷吏，大名鼎鼎的宰相狄仁杰都曾被來俊臣陷害，差點就死大獄，武則天還在麗景門設獄，正所謂：“言此門者，例皆竟也。”

清朝吸取明朝教訓，因而沒有公開設立特務組織，為了鞏固統治，康照時在江南設立了“三織造署”，其職能除了給宮中供應織品外，最重要的便是給皇帝提供報。曹雪芹的祖父曹寅便在任江寧織造時給康熙提供了許多重要報。康熙甚至曾多次叮囑曹寅：“以后有聞地方細小之事，必折來奏。”

雍正年間曾設粘桿，刺殺多位親王，一時令人聞風喪膽，但在雍正統治中后期逐漸廢除，最終湮滅于歷史。

宋朝同樣不免于俗，宋太宗太平興國六年，改武德司為皇城司，負責宮護衛，刺探報，但由于直屬皇帝，政治上不史臺監察，軍事上不屬三衙管轄，財政上不依三司撥款，形了一個超然的地位，頗為士大夫階層忌憚。

太宗朝時“皇城司親從數千人，乃命武臣二員同兩都知主之，而殿前復不預，此祖宗軍政深意也”，其規模已十分驚人。

“如今，是時候啟用這柄利刃了！”趙構早就想到了皇城司，但是苦于經費不足便沒有籌辦，如今夏糧已至，暫時緩解了國庫和帑空虛，可算是能辦事了，李綱也不整天嚷嚷著要錢了。

皇城司，置勾當皇城司公事三人，元時定額十人，以武臣正七品武功大夫以上及正六品、正六品侍都知押班充任，置勾押、押司各一人，前行四人、后行六人、勘契二人，下轄探事司、冰井務，主掌宮宿衛，刺探監察，右正言魯宗道曾說“皇城司每遣人伺察公事，民間細務一例以聞，頗亦非便”。

趙構想要重設皇城司，按照歷史上，南宋皇城司設干辦皇城公事十人，提舉皇城司一人，位在干辦公事之上，又設提點皇城司二至六員，位在提舉之下，干辦之上，置點檢文字使臣、法司使臣、主押、押司各二人，前行五人，后行、曹司各四人，表奏司、正名司、私名司、專知、副知各二人。

但是這個實在是太麻煩，趙構也沒有這麼多力，干脆仿照明朝，簡機構，也算是為后面裁減冗做鋪墊。

“上諭：大宋皇城司，刺探軍，監察天下，宿衛中宮，乃祖宗之法，故今特曉諭天下，重置皇城司，異議者可進宮言事，言者無罪。”

一道圣旨落下，如同一塊石頭扔到平靜的湖面上，激起陣陣漣漪，第一個上書反對的自然就是右相李綱。

“陛下重設皇城司，臣以為決計不可，皇城司地位超然，不在僚之列，肆意凌辱朝臣，監察百，橫行天下，魚百姓，論其功過，可謂八分過兩分功，今陛下中興大宋，當與士大夫共治，習仁宗之法謂圣主。”

相比較之下，趙鼎的奏折就溫和多了。

“臣竊聞陛下重設皇城司，愚以為可，亦不可，可者曰確可刺探軍，為大宋建功，不可者曰其更易滋生貪腐，魚百姓，其間利弊伏惟陛下詳思之。俱臣所知，侍李允恭、朱晦屈法任其子，趙繼寵越次管當天章閣，蔡世寧掌藏，而以珠私示人，元祐元年，史中丞劉摯亦曾上《彈四兇疏》：‘領皇城司石得一，夫皇城司之有探邏也，本周知軍事之機與夫大惡之匿者。而得一恣殘刻之資，為羅織之事，縱遣伺察者所在棋布，張阱而設網，家至而戶到，以無為有，以虛為實，上之朝士大夫，下之富家小戶，飛語朝上，而暮于狴犴矣。’此言之切切，臣叩請陛下三思。”

當然，有反對必然是有贊同，如果不出趙構所料，這必然會為主和派與主戰派的爭斗。

果不其然，趙鼎上書后不久，汪伯彥便上書言事。

“臣以為皇城司之設大有裨益，一可刺探敵，二可宿衛宮城，三可監察不法，此乃祖宗例，若有不從者，其心可誅，必為佞，懇請陛下詳查。”

接著黃潛善、范宗尹等主和派與李綱、朱勝非、宗澤等主戰派進行了一番強有力的辯駁。

至于趙鼎，李綱認為他主張南逃，是主和派行徑，因此很與其往來，主和派那邊又素不喜趙鼎，因為趙鼎本主戰，這就導致了趙鼎現在于孤臣的狀態，而原本最該的是孤臣的李綱，周圍反倒有一大堆主戰派。

黃潛善說皇城司是祖制，李綱說圣人不法其古，耿南仲說為了刺探軍，宗澤說軍中自有斥候，總之就是相互拆臺，鬧到最后居然還扯到生活瑣事，眼見著愈演愈烈，趙構才急忙喊了暫停。

“卿等為國之心朕奚以知之，至于皇城司之設，朕自有主張，必不得欺辱百姓，僅為刺探軍之用。”

但是李綱哪里吃這套，立刻又上書勸阻，趙構也有些惱了，干脆下詔，不通過這條提案，我就不上朝了。

眾大臣一看這還了得？紛紛跑到李綱府上給李綱施，到了九月中旬，這事兒才算是辦妥，李綱也松了口，但唯一條件是皇城司必須史臺監察。

得嘞，同意就行，史臺？以后看各自本事說話！

于是皇城司很快就建立起來，設正四品指揮使一人，從四品指揮同知兩人，正五品指揮僉事四人，正六品提舉兩人，正七品干辦公事四人，正八品主簿兩人，另分鎮司、拱衛司，鎮司設正六品提舉兩人，從六品副提舉四人，主要掌管刺探軍，監察百；拱衛司設正六品提舉一人，從六品副提舉兩人，主要掌管宮城宿衛，大大簡了原來的機構，在朝野倒沒什麼意見，對大臣來說，這種特務機構，人越自然就越好，鼓掌還來不及呢。

“欽命刑部都司左廳正薛允即日赴任皇城司指揮使！”